2017年6月1日，美国总统特朗普宣布退出巴黎气候协定。在这个特殊的日子里，美国政府给世界儿童的未来蒙上了全球气候变化的阴影，这无疑是特朗普众多富有争议的政策中最为荒唐的一个。

美国毁约的重要动机在于规避国内法律风险

特朗普打着“美国优先”的旗帜退出巴黎协定。然而巴黎协定作为一部国际自愿条约，依靠松散的国家自主贡献来实现温室气体减排，并没有强制履约机制，美国完全可以选择不执行巴黎协定。高调毁约，除了政治姿态之外，还有一个重要的动机是为了规避美国国内潜在的法律风险。

从奥巴马政府开始，美国环保署在《清洁空气法案》的授权下管制温室气体排放。该法案第115条要求，美国政府是否参与国际空气污染治理，取决于以下两个条件：第一，有证据表明该污染物影响了其他国家的公共健康和福利；第二，其他国家跟美国共同进行该空气污染物的减排。在2007年马萨诸塞州对美国环保署一案中，最高法院已经判定温室气体为空气污染物，所以第一条要求得到了满足。而巴黎协定中各国共同参与全球气候治理，使第二条要求也可能得到满足。

理论上，环境团体可以利用法案的115条款来开展对美国政府的诉讼，从而阻扰特朗普撤销《清洁电力计划》的行动，而这一计划是美国气候政策的基石。今年5月25日，22位共和党参议员给特朗普写信明确提出了这一法律风险。

毁约并不一定能够使美国受益

特朗普声称执行巴黎协定会减少3万亿美元的GDP和650万个工业岗位。这些数据来自于一家偏向企业的咨询公司（National Economic Research Associates, NERA）的研究报告，这些成本估计明显高于其他研究机构。而且，特朗普还选择了报告中最有利于自己结论的那些数据。比如NERA估计2040年的GDP损失在2.5-2.9万亿美元之间，工业就业损失在580-650万人之间，而特朗普都选用了最大损失值。

尽管温室气体减排会增加能源成本并带来GDP的损失，但是应对气候变化也能带来巨大的社会效益。一方面，温室气体减排能够缓解气候变化的风险，降低未来全球变暖对经济和生态系统造成的损失。另一方面，温室气体减排也会带来局地空气质量改善、能源与资源节约、低碳产业就业机会等共生效益。特朗普声称巴黎协定仅能阻止温度上升0.2度，远低于他所引用的MIT研究报告中0.6-1.1度的结论。而对于温室气体减排的社会效益，他却只字未提。

特朗普通过刻意挑选支持论点的数据，夸大巴黎协定的经济成本，同时缩小气候行动的环境和社会效益。即便不考虑毁约的国际政治影响，退出巴黎协定所带来的短期收益比特朗普声称的要小得多，而在长期则可能对美国及全球的环境与经济安全造成不可控的风险。

美国气候政策的摇摆是两党共同造成的

特朗普退出巴黎协定的这一幕，与2001年小布什退出《京都议定书》时有着似曾相识的感觉：当年退出议定书的种种措辞，几乎可以不用修改而用于今天。尽管两次毁约的都是共和党总统，这并不意味着民主党没有任何责任。

1997年京都气候大会之前，美国参议院全票通过Byrd-Hagel决议，声明不会接受损害美国利益的气候条约。克林顿政府在签署议定书之后，却一直搁置到任期结束，直到2001年小布什上台后正式宣告拒绝议定书。

2009年哥本哈根气候大会之前，在民主党控制白宫和参众两院的历史机遇下，众议院通过了Waxman-Markey气候法案，结果却折戟于参议院的气候立法。而这一失败的重要原因是奥巴马政府优先支持医疗改革法案，而使气候变化法案失去了行政资源的重要支撑。自此以后，奥巴马在第一个任期边缘化了气候变化问题，直到第二个任期才利用行政力量进行单边推动。奥巴马政府后期的气候行动尽管在短期赢得了掌声，但是仅仅依靠白宫来推气候变化问题注定是不可持续的。

因此，美国气候政策的摇摆，两党都有责任：共和党将气候问题政治化，而民主党则是三心二意。在可预见的将来，美国气候变化问题根本不可能通过立法解决，气候政策将随着两党的更替而继续震荡。

中国怎么办？

自从2013年在安纳伯格庄园的习奥会之后，中美气候合作迅速升温，气候变化问题成为两国能够达成共识的为数不多的领域之一。中美气候外交在2014年达到高潮，在中美气候变化联合声明中，中国承诺在2030年之前实现二氧化碳排放达峰，而这一承诺后来变成中国在巴黎协定中的国家自主贡献目标。

随着特朗普上台后美国气候政策的全面倒退，中美气候外交的价值已经基本清零。虽然国际气候治理格局发生了重大变化，但是中国的气候目标不应该倒退——尽管中国确实需要调整其气候政策的实施策略。

首先，全球低碳转型的大趋势不会因美国的倒退而改变。气候变化问题是真实的，全球也有共同治理的意愿，所以国际气候治理体系只是经历暂时的波折。在美国重新回到下一轮全球气候治理体系之前，中国坚持低碳发展的战略，就可以在低碳发展领域积累更多的相对优势，也能够在全球治理体系中获得更多的话语权。

其次，采用碳市场和碳税这样基于市场的政策工具，可以减少气候政策对经济增长的影响。虽然气候政策在短期会造成能源成本上升，但是在长期有助于改善经济结构、质量和效益，增强低碳发展动力，激励新兴业态兴起，培育绿色发展优势，有利于经济的长期健康发展。

再次，实行气候政策需要对财税政策进行相应的配套改革，以不增加企业的宏观税负成本为目标，尽可能平滑产业转型带来的短期负面影响。为了保护产业竞争力尤其是制造业竞争力，在对碳进行定价的同时，也需要削减企业的其他税费负担，加大降税清费力度，争取不增加甚至降低产业的成本，同时优化企业的税负结构。

最后，中国将全球气候治理与国内的绿色发展转型相结合，可以发展出更高层次的开放型、创新型的经济，提高对外开放的质量。比如加强与“一带一路”沿线国家的气候变化合作，一方面能够减缓气候变化，另一方面也可以减少因气候政策的差异而造成产业竞争力的变化，避免这些国家为了经济增长而陷入气候政策的“竞次”行为。

在全球气候治理的低潮期，中国继续坚持低碳发展的道路是出于自身利益的内在需求。虽然中国还不具备成为全球气候领袖的条件，但是只要积极采用经济增长友好的气候政策，未来中国一定能够在低碳领域形成新的全球竞争优势。

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